试论国家预防腐败局成立后    检察机关预防职务犯罪职能

                                                                   匡乃安  何正华

一、问题之缘起

2007年2月13日 ，国务院新闻办公厅举行新闻发布会，中纪委副书记、秘书长干以胜宣布，目前，我国正在积极筹建国家级预防腐败专门机构，将组建国家预防腐败局。 3月8日 ，正在参加“两会”的监察部副部长陈昌智向媒体透露，国家预防腐败局将在今年成立，具体时间待定。 3月12日 ，十届全国人大代表、中央纪委副书记夏赞忠在参加湖南代表团评议时表示，国家预防腐败局“三定”方案已通过中央编制委员会批准，其职能配制、内设机构和人员编制等问题已基本解决，国家预防腐败局向正式成立迈出了实质性的一步。^[1]

据权威人士透露，即将成立的国家预防腐败局，级别已确定为正部级，将与监察部合署办公。^[2]其目的是有效整合中国的反腐力量，尤其是加强在源头上遏制腐败的力度。有关分析人士指出，腐败预防机制的核心要求，是加强预防制度的统一化，避免目前纪委、监察、检察院等部门各自为政，减少不必要的冲突，形成共同预防腐败的顺畅机制；设立高级别的国家预防腐败机构，正是在于能够实现在政策制定、措施落实等方面的统一、高效和权威。近年来，国际社会越来越重视预防贪污、贿赂行为，治理腐败正逐步转向“预防和惩罚兼治，以预防为主”的新模式。因此，笔者认为，设立国家预防腐败局既是适应我国反腐败形势发展和体制改革的需要，也是我国切实履行《联合国反腐败公约》义务、顺应国际反腐败通行做法、借鉴国外反腐败成功经验的客观要求。

国家预防腐败局的主要职能有哪些？国家预防腐败局成立后对检察机关查办和预防职务犯罪的职能是否会产生影响，将会产生什么样的影响，是我们必须面对和需要研究的课题。本文试图对国家预防腐败局的主要职能、国家预防腐败局成立后检察机关预防职务犯罪的职能进行分析和探讨，以便使检察工作能够更好地适应新形势下反腐败斗争的总体要求。

二、国家预防腐败局的主要职能

在探讨国家预防腐败局的职能前，有必要先分析一下预防腐败与预防职务犯罪的关系。笔者认为，预防腐败的对象除了国家公职人员外还应包括其他所有可能产生腐败行为的人员，如香港廉政公署查处和预防的对象、范围既包括政府公职人员，也包括私人企业和个人，因为他们也可能造成不廉洁和腐败的行为；预防腐败的内容除了构成职务犯罪的严重腐败行为外还包括其他情节较轻的腐败行为，如违法违纪行为。而预防职务犯罪的预防对象和预防范围则相对要小：其预防的对象一般只限于国家工作人员或依照有关法律规定从事公务的人员；其预防的内容也只限于有可能构成犯罪的严重腐败行为，不包括一般违法违纪行为。因此，预防腐败与预防职务犯罪是种与属的关系，预防腐败是种概念，预防职务犯罪是属概念，预防腐败的内涵要大于预防职务犯罪的内涵。从这个意义上说，国家预防腐败局在预防方面的对象和内容均要超过目前检察机关预防职务犯罪的对象和内容，属于全方位的预防。

在探讨国家预防腐败局的职能前，还有必要对预防腐败的内涵进行分析。笔者认为，预防腐败可以分为狭义的预防和广义的预防。狭义的预防与惩治相对应，是指有关国家机关根据国家法律的规定，运用预防腐败职能，结合案件的办理，对一定社会历史时期腐败现象发生的原因、状况、特点和规律进行分析，提出有针对性的预防腐败的对策，调动社会各方面的积极因素和力量，为遏制、减少乃至最终消除腐败现象所开展的社会防范活动。广义的预防除了包含狭义的预防之外，还要包括惩治打击，是指一切防止腐败现象发生的措施及其活动和过程，不只限于腐败发生之前的预防，还包括腐败发生后的惩罚和改造以及其它预防措施，同时强调“防”和“治”两个方面，是对腐败现象进行惩罚和综合治理的活动。据来自中纪委的消息，我国即将成立的国家预防腐败局主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设、机制体制的创新，以及在反腐败上抓一些源头性的工作。由此看来，国家预防腐败局在预防腐败方面的职能应当理解为狭义上的预防，因为它不包含打击腐败的职能。

尽管关于国家预防腐败局的职能还没有最后明确界定，但根据中纪委官员关于国家预防腐败局工作职能的叙述，国家预防腐败局未来的职能主要有以下四个方面：一是加强对干部的教育，使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性；二是加强制度建设，不断提高反腐倡廉工作的制度化水平；三是加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督；四是加强反腐败国际合作，认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。^[3]由此看来，国家预防腐败局与纪律检查委员会、反贪局的职能并不重合。国家预防腐败局重在预防，反贪局重在惩治，纪律检查委员会重在预防和惩治党内腐败。因此，设立国家预防腐败局不仅是职能细化的需要，也是党政反贪职能分离的需要。无论从哪个角度讲，成立国家预防腐败局都是中国反腐败格局的重大调整。

通过对国家预防腐败局四个主要职能的分析，笔者认为，以下三个问题必须进一步予以明确。一是在国家预防腐败局的宣传教育职能中，其宣传教育的对象不应限于党员领导干部，还应包括所有中国公民以及外国来华工作人员（主要指在中国有关部门工作或从事生产经营的外国人），因为除了党员领导干部外，其他任何人都有造成不廉洁和腐败的可能性，因此有必要对他们进行预防腐败方面的宣传教育。二是国家预防腐败局的工作职能只是狭义上的预防腐败，不包含打击腐败的职能。也就是说，如果需要查办、惩治腐败份子，属党内的原则上由纪委处理，属党外的原则上由监察部门处理，构成犯罪的由检察机关处理。三是除了宣传教育、建章立制、加强对权力运行的制约和监督、加强反腐败国际合作四个职能外，国家预防腐败局的一个非常重要的职能是协调纪委、监察、检察等部门在反腐败工作中的关系，把分散在不同部门的预防腐败职能，进行一种有效整合和提升，克服各自为政的局面，使纪委、监察、检察、预防腐败等部门在国家整个反腐败工作中形成一个良性互动的整体格局。

三、检察机关在预防职务犯罪方面的主要职能

据有关人士分析，国家预防腐败局是对不同部门预防腐败职能的重新整合，原来纪检、监察部门承担预防腐败职能和检察机关承担职务犯罪预防工作的内设机构应当随之作相应的调整和撤消，这是反腐格局调整后首先必须予以厘清的，否则将造成机构重叠、“多头并举”的局面，最终势必造成推诿扯皮或争权夺利。^[4]言外之意，国家预防腐败局成立后，检察机关不再行使预防职务犯罪的职能，目前设在检察机关的职务犯罪综合预防科（处、厅）等内设机构也会随之撤消。笔者认为，从中纪委官员对国家预防腐败局的职能表述来看，并没有取消检察机关预防职务犯罪内设机构和撤销预防职务犯罪职能的内容，只是强调通过协调纪委、监察、检察等部门的预防腐败职能，使它们形成一个分工明确、各负其责的统一整体。因此，笔者认为，即使成立了国家预防腐败局，检察机关预防职务犯罪的职能仍然应当存在，而不会取消；仍然应当加强，而不会削弱。理由如下：

首先，检察机关预防职务犯罪具有法律依据。现行《人民检察院组织法》第四条第二款规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法和法律，积极同犯罪行为作斗争”。全国人大常委会1991年通过的《关于加强社会治安综合治理的决议》，是就所有犯罪的综合治理而规定的，同时也包括了对贪污贿赂、渎职等职务犯罪的综合治理，规定了检察机关在综合治理中的职责。1998年《中央社会治安综合治理委员会关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》明确规定：“人民检察院要结合检察业务，做好预防工作。分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点，提出预防犯罪的建议；推动有关部门建立健全规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制；开展法制宣传教育，扩大办案效果。”这些都为检察机关开展预防职务犯罪工作提供了法律依据。   

其次，检察机关开展预防职务犯罪工作具有其他部门所不具备的特殊优势。一是职能优势。检察机关作为国家的法律监督机关，肩负着法律赋予的惩治贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的法定职责，在职务犯罪的立案侦查、逮捕、起诉到刑罚执行的各个环节都发挥着重要作用，参与了全部刑事诉讼过程，能够全面地了解职务犯罪情况，主要表现在对犯罪分子思想演变、堕落的轨迹有比较深切的感受；对体制、机制、制度以及管理上的漏洞和薄弱环节有比较深入的认识；对职务犯罪的特点和规律有比较准确的把握。在此基础上，检察机关积极推动发案单位和有关部门堵塞漏洞，完善制度，建立防范机制。二是队伍优势。目前，从高检院到地方各级检察院都成立或配备了专门机构或人员从事预防职务犯罪工作，并已初步形成了业务内容完整、工作措施有效、运作程序顺畅、专业水平较高的预防职务犯罪专业队伍。

第三，检察机关预防职务犯罪的主要职能。具体来说，国家预防腐败局成立后，检察机关预防职务犯罪的职能有以下几个方面：一是开展法制教育、法律宣传和咨询，促进社会预防的形成；二是充分发挥检察建议的作用，积极有效地开展个案预防，达到“办理一案、教育一片、治理一方”的目的；三是深入分析研究职务犯罪的规律，推动系统预防，通过分析职务犯罪形成的原因、特点、规律、机制，指出在制度和管理方面存在的问题；四是增强防范和控制能力，实施重点专项预防，加强预防职务犯罪经验的探索和总结，积极参加全国性和地方性立法活动和重大政策制定的论证，落实监督管理的防范措施，推进法制、体制、机制的改革与完善，推进职务犯罪工作向更高层次发展。

第四，检察机关预防职务犯罪应服从国家预防腐败的总体要求。 2007年3月14日 ，最高人民检察院副检察长张耕表示，国家预防腐败局是中纪委与监察部牵头，进行组织协调。反贪局负责侦查职务犯罪案件，纪委负责前期调查，党内处分由纪委处理，行政处分由监察部门处理，追究刑事责任则移交给检察院和法院，各个部门都承担了一定的任务。检察机关预防职务犯罪只是国家预防腐败的一个方面，因此，应当服从国家预防腐败的总体要求，而不能脱离甚至违背国家预防腐败的总体要求。这就要求检察机关在制定检察工作重心和职务犯罪预防策略时要紧紧围绕国家反腐败的总体目标进行，积极配合国家预防腐败局开展各项工作。

四、对即将成立的国家预防腐败局职能的一点建议

笔者认为，国家预防腐败局作为一个国家级的预防腐败专门机构，科学定位至关重要。因为它的具体定位将直接决定它在整个国家机构中的序列和地位，决定其机构职责、工作和运行方式，并影响其权威性以及作用能否有效发挥。笔者建议，国家预防腐败局的基本职能不应局限于预防腐败，而应当包括教育、预防、惩治在内的全部与防治腐败有关的事务。也就是说，国家预防腐败局的基本职能应建立在广义预防腐败的基础上，而不应当局限于狭义预防腐败的层面。如果单纯负责教育、预防，无法发挥整体推进反腐败的作用，也无法克服目前多头负责、各自为政的弊端。

关于预防和惩治腐败的机构设置，世界上不少国家和地区的成功经验值得我们参考和借鉴。目前，世界上有关预防腐败的机构设置主要有三种模式：一是未建立专门的反腐败机构，国家有关监督职能部门身兼查处和预防腐败多重职能，如美国的司法部、日本的检察厅，英国和瑞典的议会监察专员公署；二是设立专门的反腐败组织兼具预防功能，比如香港廉政公署、新加坡贪污调查局、泰国反腐委员会、印度中央廉政委员会、韩国直属总统领导的反腐败委员会等；三是设立专业的预防腐败机构，如法国设立的预防贪污腐败中心，目前是全球唯一的预防腐败中心。^[5]

从世界各国治理腐败的成效来看，香港和新加坡官员的清正廉洁闻名于世，人们耳熟能详。其中一个重要原因就是由于他们的反腐机构集教育、预防、惩治职能于一身。 成立于1974年的香港廉政公署，下设执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门，以调查、教育和预防“三管齐下”的综合性策略，全面治理贪污问题，取得了巨大成绩。新加坡贪污调查局（简称CPIB）也由于其特殊的地位、充分的权力、简化的办事流程、强有力的预防措施和有效的制衡机制，使其在预防和惩治腐败中所向无敌。与国外相比，中国政府打击腐败的决心不可谓不坚决，反腐机构和治理腐败的投入不可谓不大，之所以腐败现象频发，根本原因是没有从顶层将分散的反腐力量和制度资源进行整合，没有形成一个从中央到地方垂直领导、相对独立的反腐组织体系，这使得反腐机制仍然处在各种权力的挤压和各种潜规则的抵制之下，难以发挥整体性效应。因此，国家预防腐败局的设立并不是增设一个机构编制问题，而是要打造一个预防腐败的制高点，统领全国的腐败治理工作，在国家法律框架内形成一套完整有效的反腐机制。

基于此，笔者认为，我国即将成立的国家预防腐败局应当整合现分属于纪委、监察、检察等党和国家机关的职能，行使包括教育宣传职能、对一般违纪的调查处理职能和对腐败犯罪的侦查职能，并负责预防腐败的制度建设，组织起草并牵头实施包括公职人员财产申报制度在内的廉政法制体系。只有这样，我国的反腐败工作才能真正走上规范有顺和高效运行的轨道。

当然，反腐败工作既是一个长期而复杂的社会系统工程，也是一个世界范围的难题，即使成立了专门的国家预防腐败局，也不可能一蹴而就，仍然需要人民长期的共同努力，因此，我国反腐败工作要走的路程还相当漫长。但不论如何，国家预防腐败局的成立，使我国在预防腐败方面迈出了坚实的一步，必然会极大地推进我国预防腐败的历史进程。

 

【参考文献】

[1]《京华时报》 2007年3月13日 报道。

[2]见《南方人物周刊》 2007年03月21日 《国家预防腐败局年内成立》。

[3]见《北京青年报》 2007年3月8日 《国家预防腐败局今年成立》。

[4][5]摘引自王亦白：《预防腐败局的悬念》，载《南风窗》2007年第8期