全面推进农村职务犯罪预防工作的若干思考

                                                                     梁立思

推进社会主义新农村建设，是党的十七大提出的当前党和国家政治生活中的重大课题，也是构建社会主义和谐社会的重要举措。建设社会主义新农村，农民是主体，村镇干部是关键，然而南沙建区两年多来，村镇干部涉及职务犯罪的问题有所凸现，严重影响农村社会和谐稳定和建设“两个适宜”的南沙滨海新区的发展。作为检察机关职务犯罪预防部门，如何以科学发展观为指导，全面推进农村职务犯罪预防工作，使法律监督职能更好服务于新农村建设成为迫切需要探讨的问题。

一、全面推进农村职务犯罪预防工作的必要性

全面推进农村职务犯罪预防工作，实际上就是检察机关帮助农村基层组织健全机制、推进党风廉政建设的重要举措，也是全面落实党的十七大关于建设小康社会和从源头上治理腐败的战略选择。

（一）全面推进农村职务犯罪预防工作是维护农村社会和谐稳定，加强农村干部队伍建设的必然选择。党的十七大提出：解决好农业、农村、农民问题是事关全面建设小康社会的大局问题，也是关系党和国家全局的关键性问题。当前，南沙农村正面临着城市化的剧烈变革，不少村集体土地已被征用，村集体主要以出租物业和征地补偿款为主要收入来源，不少村民已经没有其他的收入。大量农业用地被征用后引发的农民权利保障和农民再就业问题成为影响农村社会和谐稳定的重要问题。当前，农村干部在协助土地管理工作中，对土地测量、地价评估、青苗核算等具有一定的权力；对征地补偿款的管理、使用、存储具有较大的掌控能力；对村自留发展用地的使用和管理具有较大的决策权力。村干部权力是否正确运用涉及到广大村民的根本利益，如果村干部不正确运用权力，将严重损害村集体利益，影响村民的生存和发展，并可能造成影响农村和谐稳定的重大的集体上访和越级上访事件。基于当前影响农村社会和谐稳定的上述问题，全面加强农村干部职务犯罪预防工作，强化对农民和村干部的法制教育，不断推进农村党风廉政建设，将有利于维护农村社会和谐稳定。

（二）全面推进农村职务犯罪预防工作是推进农村基层民主，推进村民自治的重要举措。农村职务犯罪常发和多发，源于村干部权力监督机制不健全，农村基层民主没有深入推进。近年来，为加强农村基层民主法制建设，推进村民自治，国家出台了一系列建立健全农村民主法制的法律法规，但有关规定在南沙区域内并没有得到全面的落实。如不少村的村民代表大会决议机制流于形式，甚至从未召开村民大会，严重侵害村民参与村务、了解村务、决定村务的民主权力。某些村财务不公开，财务监督流于形式，没有成立村务公开监督小组，按照《广东省村务公开管理办法》的要求，实行财务审批由村委会主任和村务公开监督小组“两笔会签”的制度。由于农民法制观念淡薄，农村基层管理不健全，农村村务和财务监督不力，客观上为村干部职务犯罪以可乘之机。如黄阁镇某村之所以发生村委会主任擅自将巨额征地补偿款转存银行，就是因为没有建立“村账镇管”和设立土地基金专门帐户等财务制度，客观上为掌控征地补偿款的村委会主任擅自处理征地补偿款以制度上的漏洞。因此，全面推进农村职务犯罪预防，有利于及时发现农村体制、机制上的漏洞，帮助健全机制，及时纠正农村基层民主存在的违法现象，推动农村基层民主和村民自治的全面进步。

（三）全面推进农村职务犯罪预防工作有利于实现对农村干部的人文关怀。当前农村职务犯罪固然与农村基层民主不健全有一定的关系，但农村干部普遍对职务犯罪了解不多，法制观念淡薄是重要的决定因素。例如，不少村干部甚至将“收受银行回扣把巨额补偿款转存银行”、“征地补偿款投放证券市场”的行为视为“为村民谋取福利”，并不了解其行为就是典型的商业贿赂行为，具有严重的刑事违法性。甚至有个别人把“回扣”装进了腰包，构成了受贿罪。当然，应该说大多数村干部是村集体经济的领头人，其动机即使完全是出于村集体的利益，但其行为却触犯了国家刑律，如果事前就对类似行为加以法制教育和制度防范，相信大多数农村职务犯罪均可以避免。因此，全面推进农村职务犯罪预防工作，加强对农村干部队伍的法制教育，一方面有利于增强农村干部的法制观念，提高其对职务犯罪行为的识别能力，教育和挽救潜在的腐败分子，另一方面有利于维护农村干部队伍稳定，避免农村干部职务犯罪给农村集体经济造成巨大损失，给农村干部家庭造成巨大伤害。从而实现职务犯罪预防的关口前移，体现职务犯罪预防工作对农村干部的人文关怀。

（四）全面推进农村职务犯罪预防工作有利于建立和健全职务犯罪预防网络，深入掌握区情民情。为贯彻落实从源头上防腐的精神，构筑全区职务犯罪预防网络的尝试已经逐步铺开。目前全区职务犯罪预防工作存在着城市和农村二元结构发展不平衡的问题，农村职务犯罪预防工作存在薄弱环节，工作存在盲点。第一，与区内建设领域的职务犯罪预防机制已经逐步建立，但检察机关还没有与区内的村委会、镇政府签订联合开展职务犯罪预防的协议，没有建立起农村职务犯罪预防的组织领导机制、联席会议制度、信息通报制度等，农村职务犯罪预防缺乏经常性、科学性、规范性。第二，对工程建设领域和工商、税务系统职务犯罪的特点、原因、规律研究较多，但对农村职务犯罪的特点、原因、规律研究相对较少。第三，与企业和国家机关召开座谈会次数较多，探讨体制机制上存在的问题具有一定的深度和广度，但参与农村职务犯罪预防仅限于一般性的法制讲座和每年举行一次的举报宣传周活动，效果不够明显。总体而言，农村职务犯罪预防工作没有形成网络化的预防机制，一方面不利于检察机关了解区情民情，使惩治和预防职务犯罪具有针对性，另一方面不利于职务犯罪预防网络全面覆盖农村，推动农村党风廉政建设的深入开展。

二、全面推进农村职务犯罪预防工作的思考

（一）严厉查处农村职务犯罪是推进农村职务犯罪预防工作的重要着力点。治理职务犯罪不仅要加强事前防范，也要强化对职务犯罪的查处，没有查处职务犯罪的巨大威慑力，单纯的职务犯罪预防工作也难以凑效。因此，必须不断加大打击农村职务犯罪力度，充分发挥查处农村职务犯罪的震慑效力。首先，要严肃查办存在于农村建设领域、教育领域、社会保障领域的严重影响农村民生的职务犯罪，坚持“系统抓、抓系统”，深挖“窝案、串案”，不断扩大办案的法律效果和社会效果。要严肃查处贪污贿赂、挪用征地补偿款、安置补偿费等影响社会稳定的职务犯罪，加强对重大责任事故背后的渎职犯罪的查处力度，维护农村干部群众的生命和财产安全。其次，要加强与公安部门的合作，形成对农村职务犯罪的强大合力。由于刑事管辖立法上的缺陷，村干部在协助政府从事“七种管理行为”时属于其他依照法律从事公务的人员，其职务犯罪行为由人民检察院管辖；而村干部从事的其他职务行为不属于公务行为，其行为由公安机关管辖。正是由于农村职务犯罪管辖分属于检察机关和公安机关管辖，客观上造成了农村职务犯罪线索管理不力，少数职务犯罪没有被及时查处。因此，检警应该加强查处农村职务犯罪的合作力度，畅通农村职务犯罪线索的移送机制。对涉及主罪属于检察机关侦查的，公安机关予以配合，对主罪属于公安机关侦查的，检察机关予以配合；检察机关对可能涉及公安机关管辖的职务犯罪线索可以大胆先予以初查，对确属于公安机关管辖的案件再移送公安机关管辖，积极开展涉及农村职务犯罪的立案监督工作，使任何农村职务犯罪都能被及时查处。

（二）送法进村入户是全面推进农村职务犯罪预防工作的重要落脚点。建设社会主义新农村，全民推进农村职务犯罪预防工作，必须加强对村干部的廉政教育，提高其自律意识，必须加强对村民的法制教育，提高村民的维权意识。当前加强农村职务犯罪预防的宣传教育，必须从加强组织领导、创新宣传教育模式、凸现宣传教育实效性上入手。

第一，要加强农村职务犯罪预防的组织领导，全面构建覆盖农村的职务犯罪预防网络。南沙区地域面积544.12平方公里，农村众多且极其分散，村与村之间社会经济发展不平衡，农村社会矛盾多样化，这客观上增加了农村职务犯罪预防工作的难度。由于目前检察机关专门的职务犯罪预防部门编制有限，专业化程度不足，检察预防资源的不足影响农村职务犯罪预防工作的深入开展，客观上必须构建覆盖农村的职务犯罪预防社会化网络，形成检察机关与镇委、村委联合开展预防工作的社会化预防局面。一是要与农村党委达成共同开展农村职务犯罪预防工作的共识，签订农村职务犯罪预防工作协议，明确职务犯罪预防的实施规划、联席会议制度，建立农村预防职务犯罪的信息通报平台，与纪委等有关部门保持密切联系，形成全区农村职务犯罪预防工作机制。目前可以选择农村涉法上访较为突出的村委员会或镇政府为试点，建立职务犯罪预防工作示范点，然后逐步在全区铺开农村职务犯罪预防工作机制。二是检察机关与镇级党委成立职务犯罪预防领导小组，由检察机关负责人与镇级党委担任领导小组正副组长，设立办公室，加强对农村职务犯罪预防工作的组织领导。三是检察机关要加强对农村职务犯罪预防工作的组织领导和统一规划，镇、村要全面落实和加强职务犯罪预防工作，并及时将强化镇、村纪检监察和强化权力监督制约的制度通报检察机关，形成镇、村一体化的预防格局。

第二，要创新职务犯罪预防宣传教育模式。检察机关具有丰富的职务犯罪预防工作经验，其传统的宣传教育模式大多是以潜在的受贿人为对象的，笔者认为，鉴于商业贿赂犯罪“一对一”的性质，加强对农村干部的法制教育固然重要，但对村民和潜在的行贿人的预防教育也不可偏废。一方面，检察机关要积极介入农村基础设施建设领域，加强对工程建设的同步预防，与建筑施工单位签订廉洁诚信责任状，加强对施工单位进行预防商业贿赂犯罪的法制教育，增强其法制意识；另一方面，检察机关要积极向村民宣传检察职能和举报申诉的方法和技巧，引导其积极参与反腐败斗争。在具体工作形式上，可以采取派发小册子、图片宣传、设摊巡回接访等多种形式。

第三，要加强对农村干部的教育培训。首先，检察机关要积极开展农村职务犯罪巡回讲座，提高全体农村干部群众的法制意识，要针对发案村镇开展有的放矢的法制教育，引导发案单位自纠。其次，要加强对农村干部的警示教育，定期组织农村干部旁听庭审，参观监狱，以警示教育直观的特殊感染力影响广大农村干部，提高其免疫力。

（三）加强农村基层权力监督制约是全面推进农村职务犯罪预防工作的重要着眼点。权力的腐化最主要的根源在于权力没有得到有效的监督制约，全面推进农村职务犯罪预防工作必须将完善农村基层民主建设，建立健全政务公开和财务公开制度作为根本的落脚点。检察机关要通过多种途径，强化对农村基层民主和村务公开制度的法律监督，帮助完善制度，堵塞漏洞。

首先，要帮助完善基层民主法制建设。一是要落实农村基层民主选举制度，努力把一些责任心强、有魄力、政治素质高的村民选任为村委会干部，增加村民选举的透明度和竞争性，严格杜绝农村黑恶势力和宗族势力干预选举和操纵选择，加大对贿选行为的查处力度。二是要全面落实村民代表大会制度，应该按照相关法律的规定，定期召开村民代表大会，保障村民对村委会重大决策和重大事项的知情权和参与权。三是要完善村委会民主决策制度，对涉及村民重大利益的事项要坚持民主决策，集体决策，防止村委会主任或者村支部书记“一言堂”的现象。

其次，要积极推动村务公开和财务公开。村务公开的程度直接关系到农民对村集体事务的知情权和监督权，体现了农村基层党风廉政建设水平。一是要全面落实《广东省村务公开管理办法》，成立村务公开监督小组，实行村级财务审批由村委会主任与村务公开监督小组“两笔”会签的制度，加强对村财务审批制度的监督制约。二是要全面推行“村帐镇管”和“会计委派制”，使各村财务统一收归镇政府一级管理，严把农村财务收支关，堵塞村干部利用职权进行职务犯罪的漏洞。特别要加强对村征地补偿款的管理和使用，设立专款专户，严格收支审批管理，加强审计检查监督，努力使影响农村社会稳定的征地补偿款的管理规范化和科学化。

（四）加强对农村职务犯罪预防工作的调查研究是全面推进农村职务犯罪预防工作的重要支撑点。检察机关要有效开展农村职务犯罪预防工作，必须努力将调查研究成果转化为指导预防工作的具体实践，使法律监督职能更好的服务于新农村建设。首先，要加强对南沙区社情民意的调查研究，倾听人民群众呼声，掌握农村职务犯罪的热点和难点问题。其次要加强对农村民主法制建设的调查研究，发现农村在体制和机制上存在的管理漏洞，并提出解决对策。再次，要坚持从农村职务犯罪预防的全局出发，加强农村职务犯罪预防的前瞻性研究，服务于农村反腐败的大局。

总之，全面推进农村职务犯罪预防工作，是法律监督机关义不容辞的责任。检察机关应该积极探索，不断创新农村职务犯罪预防工作机制，使法律监督职能更好地服务于新农村建设。

 

 

【参考文献】

1、《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》；

2、叶子：《关于构建与完善我国预防职务犯罪与法律监督的机制的若干思考》，载法学评论网；

3、杜文中、蔡小鹏：《农村征地过程中引发的职务犯罪案件研究》，载《广州检察》2007年第3期；

4、甘州区检察院职务犯罪预防科：《检察机关如何为新农村建设搞好职务犯罪预防工作》，载甘肃省张掖政法综合网。